■學(xué)習(xí)黨的十九屆四中全會精神專論·教育篇

黨的十九屆四中全會通過的《決定》強(qiáng)調(diào)，“支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學(xué)”，這對加強(qiáng)教育制度建設(shè)和提高教育治理現(xiàn)代化水平，更好地滿足人民多層次多樣化需求，具有重要指導(dǎo)意義。教育改革開放為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的需要，正在譜寫新篇章。

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）就構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系作出全面部署，強(qiáng)調(diào)“支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學(xué)”，這對加強(qiáng)教育制度建設(shè)和提高教育治理現(xiàn)代化水平，更好地滿足人民多層次多樣化需求，具有重要指導(dǎo)意義。

國外私立教育和教育服務(wù)貿(mào)易框架下的合作辦學(xué)

國外公共事業(yè)市場運(yùn)作理念，遠(yuǎn)可追溯至17—19世紀(jì)的英國經(jīng)濟(jì)學(xué)界。20世紀(jì)70年代，有西方學(xué)者主張，在公共事業(yè)領(lǐng)域可引入充分競爭市場機(jī)制來克服“政府失靈”，引發(fā)部分西方國家數(shù)次公共事業(yè)“民營化”改革。與此相關(guān)，還有歷史悠久的私立教育和近20年來興起的教育服務(wù)貿(mào)易。私立教育分為非營利和營利兩類，其法規(guī)政策具有明顯差異。教育服務(wù)貿(mào)易基于20世紀(jì)90年代以來世貿(mào)組織服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定。在上述協(xié)定框架內(nèi)，合作辦學(xué)指不同國家的主體商業(yè)存在形式的合作辦學(xué)實(shí)體，在發(fā)達(dá)國家間、發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間都有一定活躍度，發(fā)展中國家間偏少。在實(shí)踐中，合作辦學(xué)還包括跨國非實(shí)體合作項(xiàng)目和國內(nèi)不同主體間合作辦學(xué)的實(shí)體與項(xiàng)目。

世界銀行2004年報(bào)告提出政府、公民客戶、服務(wù)提供者“三角形”閉環(huán)服務(wù)供需模型。所謂“長線服務(wù)供需”，是指公民客戶向政府提出服務(wù)需求，政府通過行政手段傳遞給服務(wù)提供者，由公立（或非營利私立）服務(wù)提供者為公民客戶服務(wù)，具有非排他性。所謂“短線服務(wù)供需”，是由公民客戶直接向服務(wù)提供者提出需求，私立（營利或非營利）服務(wù)提供者不經(jīng)過政府直接提供服務(wù)，具有排他性。各國從公益性到營利性服務(wù)，形成“長短線服務(wù)”相互交織的供需關(guān)系格局。

由于教育具有非功利目的和“外部效應(yīng)”，許多市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家中盡管經(jīng)濟(jì)私有化程度很高，但并不意味著教育服務(wù)私有化，而私立教育也不完全是營利性運(yùn)作。在政府稅收財(cái)政體制健全的情況下，投入公共教育服務(wù)成為調(diào)節(jié)社會公平的基本手段之一。在完全“長線服務(wù)供需”模式下，如部分福利國家、石油輸出國和島國，不留“短線服務(wù)供需”空間，沒有私立教育。在不少發(fā)達(dá)國家，盡管公共服務(wù)使絕大多數(shù)人普遍受益，但有些人愿意支付額外成本購買短線服務(wù)。當(dāng)然，這也會遇到有關(guān)附帶公共資源配置公平性的挑戰(zhàn)。

不少發(fā)展中國家非義務(wù)教育階段私立學(xué)校比例高于發(fā)達(dá)國家，主要在于公共教育高端沒有足夠財(cái)政資源支撐，而中產(chǎn)和高收入階層有對更高質(zhì)量教育的需求和支付能力，為私立教育創(chuàng)造了空間。營利性教育公司在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都有不少成功范例，注重教育創(chuàng)新和新技術(shù)方法應(yīng)用，形成連鎖機(jī)構(gòu)，開展混業(yè)經(jīng)營，尋求更高質(zhì)量和相關(guān)收益。非學(xué)歷培訓(xùn)更是民間資本運(yùn)作的活躍領(lǐng)域。

改革開放以來我國民辦教育和合作辦學(xué)的探索實(shí)踐

改革開放初期，我國公辦教育一統(tǒng)天下，面對當(dāng)時基礎(chǔ)教育薄弱、經(jīng)濟(jì)建設(shè)大量急需的職業(yè)技術(shù)教育沒有得到應(yīng)有發(fā)展的局面，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)加大財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入，要求在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域“鼓勵和指導(dǎo)國營企業(yè)、社會團(tuán)體和個人辦學(xué)”；在職業(yè)技術(shù)教育領(lǐng)域“鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學(xué)”。民辦教育由此起步，多屬于非學(xué)歷文化補(bǔ)習(xí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

1992年黨的十四大報(bào)告確定建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要求“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國家包辦教育的做法”。1993年中共中央、國務(wù)院《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求推進(jìn)辦學(xué)體制改革，確定“鼓勵社會力量辦學(xué)”方向。公辦教育實(shí)行財(cái)政撥款為主、成本分擔(dān)、多渠道籌資機(jī)制，民辦教育開啟新篇。1996年全國民辦教育規(guī)模為333.4萬人，其中在園兒童占全國總數(shù)的4.9%，小學(xué)、中學(xué)、中職學(xué)校在校生分別占0.3%、0.5%和1.3%。1995年《教育法》規(guī)定，“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，對民辦教育作出法律定位。據(jù)此，1997年國務(wù)院頒布《社會力量辦學(xué)條例》。

進(jìn)入21世紀(jì)，城鄉(xiāng)基本普及九年義務(wù)教育，非義務(wù)教育需求顯著增大，驅(qū)動了民辦教育發(fā)展。2002年《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實(shí)行積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”。黨的十六大、十七大、十八大報(bào)告均就鼓勵、規(guī)范、引導(dǎo)社會力量興辦教育提出明確要求。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱教育規(guī)劃綱要），部署大力支持和依法管理民辦教育，要求“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。2012年全國民辦教育規(guī)模增至3911萬人（其中在園兒童1852.74萬人，約占全國總數(shù)一半），對滿足社會教育需求發(fā)揮了積極作用。

關(guān)于合作辦學(xué)，僅就我國涉外辦學(xué)而言，共有十幾種形式。改革開放初期探索，20世紀(jì)90年代有了一定發(fā)展。1995年國家教育委員會發(fā)布《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，要求“中外雙方可以合作舉辦各級各類教育機(jī)構(gòu)。但義務(wù)教育以及國家有特殊規(guī)定的教育、培訓(xùn)除外”。2001年我國加入世貿(mào)組織，簽訂了教育貿(mào)易服務(wù)減讓表，除義務(wù)教育和實(shí)施特殊性質(zhì)教育領(lǐng)域外，承諾在中方法規(guī)限定條件下允許外方來華合作辦學(xué)。2003年國務(wù)院頒布《中外合作辦學(xué)條例》，規(guī)定“中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)，是中國教育事業(yè)的組成部分”。

從此，中外合作辦學(xué)步入較快發(fā)展階段。教育規(guī)劃綱要圍繞擴(kuò)大教育開放進(jìn)行多方位部署，提出“堅(jiān)持以開放促改革、促發(fā)展。開展多層次、寬領(lǐng)域的教育交流與合作，提高我國教育國際化水平”，并要求“鼓勵各級各類學(xué)校開展多種形式的國際交流與合作，辦好若干所示范性中外合作學(xué)校和一批中外合作辦學(xué)項(xiàng)目”。在政府依法管理下，中外合作辦學(xué)總體呈現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展態(tài)勢。

新時代支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學(xué)的基本導(dǎo)向

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌教育改革發(fā)展大局，推動民辦教育邁開新步，加快教育對外開放進(jìn)程。2013年黨的十八屆三中全會文件要求“健全政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”。2015年黨的十八屆五中全會文件提出，“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)”。2017年黨的十九大報(bào)告重申“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”。2018年全國民辦教育總規(guī)模增至5378.21萬人，其中，在園兒童2639.8萬人，占全國在園幼兒總數(shù)的56.7%；民辦高校本?？圃谛Ｉ鷦?chuàng)下649.6萬人新高，占全國總數(shù)的23%，民辦中職、普通初高中、小學(xué)的在校生分別占全國相應(yīng)類別在校生總數(shù)的17.3%、13.7%、8.6%，大大拓展了學(xué)習(xí)機(jī)會，為提高國民素質(zhì)作出積極貢獻(xiàn)。

黨的十八屆三中全會文件要求推進(jìn)教育等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放。習(xí)近平總書記在2018年全國教育大會上強(qiáng)調(diào)，要擴(kuò)大教育開放，同世界一流資源開展高水平合作辦學(xué)。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022年）》，把開創(chuàng)教育對外開放新格局作為重點(diǎn)戰(zhàn)略任務(wù)，要求提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量，完善中外合作辦學(xué)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。目前依法設(shè)立的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目共有2431家，在校生規(guī)模約60萬人，其中高等教育階段占90%，涉及我國700多所高校與36個國家、地區(qū)800多所高校，中外合作辦學(xué)成為教育對外開放的重要支撐。

在新時代新形勢下，“支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學(xué)”，作為《決定》重申的重點(diǎn)和新的要求，相關(guān)導(dǎo)向主要有以下幾個方面。

支持和規(guī)范民辦教育，需要創(chuàng)新服務(wù)業(yè)態(tài)。黨的十八屆五中全會文件確定了增加公共服務(wù)供給、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式的方向。黨的十九屆三中全會文件要求，“推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)”?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》要求，鼓勵民辦學(xué)校按照非營利性和營利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學(xué)校制度改革創(chuàng)新。2019年國家發(fā)展改革委等18部門印發(fā)《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》要求，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化的同時，推動非基本公共服務(wù)市場化、多元化、優(yōu)質(zhì)化。民辦教育服務(wù)業(yè)可以選擇提供基本或非基本公共教育服務(wù)、非公共教育服務(wù)等多條路徑。

支持和規(guī)范民辦教育，必須全面依法依規(guī)。2015年《教育法》第二次修正，2016年《民辦教育促進(jìn)法》第二次修正，增加支持民辦教育持續(xù)健康發(fā)展相關(guān)內(nèi)容，并對民辦教育按照營利性和非營利性分類管理作出法律規(guī)定。2016年國務(wù)院出臺《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，同年，教育部等5部門發(fā)布《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》，教育部等3部門發(fā)布《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》（部分法規(guī)和行政規(guī)章尚待出臺），上述法律法規(guī)均為促進(jìn)民辦教育治理現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)依據(jù)。

支持和規(guī)范民辦教育，需要變革服務(wù)治理方式。民間資本既可以非公共教育服務(wù)為主業(yè)，也可兼顧參與公共教育服務(wù)供給。對社會力量和民間資本參與的公共教育服務(wù)，公共財(cái)政可以購買、資助、補(bǔ)貼，政府也可以委托管理、策劃合作辦學(xué)。在非公共教育服務(wù)領(lǐng)域，政府要營造統(tǒng)一開放、競爭有序的法治化市場環(huán)境。2018年全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)接近3.7萬億元，納入統(tǒng)計(jì)報(bào)告的非財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)近1萬億元，若加上非學(xué)歷培訓(xùn)等，應(yīng)達(dá)1.5萬億元，這還沒有計(jì)入與教育相關(guān)的服務(wù)業(yè)市值。非義務(wù)教育和非學(xué)歷培訓(xùn)是多種服務(wù)業(yè)態(tài)并存、融合、競爭的平臺，用戶需求是所有服務(wù)供給模式生存發(fā)展的基石。

支持和規(guī)范合作辦學(xué)，既要引進(jìn)來也要走出去。多年來，中外合作辦學(xué)以引進(jìn)外方資源到我國境內(nèi)辦學(xué)為主要形式，根據(jù)新時代新要求，尤其是適應(yīng)推進(jìn)“一帶一路”、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的實(shí)際需要，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》，要求全面提升合作辦學(xué)質(zhì)量，對鼓勵高校和職業(yè)院校配合企業(yè)走出去、鼓勵社會力量參與境外辦學(xué)、穩(wěn)妥推進(jìn)境外辦學(xué)提出指導(dǎo)意見。《中國教育現(xiàn)代化2035》進(jìn)而提出加快建設(shè)中國特色海外國際學(xué)校，鼓勵有條件的職業(yè)院校在海外建設(shè)“魯班工坊”等重點(diǎn)舉措。目前，我國部分大學(xué)已到部分國家設(shè)置十余所分校或校區(qū)，不斷提高我國教育的國際地位、影響力和競爭力。

支持和規(guī)范合作辦學(xué)，正在進(jìn)一步拓展渠道。2018年習(xí)近平總書記在首屆上海進(jìn)博會上要求，持續(xù)推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放，加快教育領(lǐng)域開放進(jìn)程，特別是外國投資者關(guān)注、國內(nèi)市場缺口較大的教育領(lǐng)域也將放寬外資股比限制。2019年教育部和海南省人民政府《關(guān)于支持海南深化教育改革開放實(shí)施方案》提出，除支持境外一流高校到海南開展中外合作辦學(xué)外，還允許在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下試點(diǎn)設(shè)立國際高中和國際幼兒園，在條件成熟的前提下試點(diǎn)境外工科大學(xué)、職業(yè)院校在海南獨(dú)立辦學(xué)，探索境外高水平企業(yè)在海南獨(dú)資辦學(xué)等，比我國簽訂世貿(mào)組織教育服務(wù)貿(mào)易減讓表的承諾更為寬松，充分彰顯了制度自信。從更廣角度來看，國內(nèi)學(xué)校、企業(yè)、科研院所、社會組織之間的合作辦學(xué)實(shí)體或項(xiàng)目數(shù)以萬計(jì)，為深度開發(fā)人力資源注入活力。教育改革開放為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的需要，正在譜寫新的篇章。

（作者系國家教育咨詢委員會秘書長、教育部教育發(fā)展研究中心原主任）

《中國教育報(bào)》2020年04月02日第6版